Закон о переходном периоде для Донецка и Луганска — что предлагает Украина

На днях министерство по делам оккупированных территорий опубликовало на своем сайте для обсуждения законопроект о «переходном периоде». Речь в нем идет о неподконтрольных районах Донбасса и Крыме. 

Этот документ анонсировался уже давно. В нем украинские власти обещали выписать, что будет с местными жителями, если они — а точнее эти земли — вернутся в Украину. 

«Страна» проанализировала этот законопроект. 

Иностранные администрации на Донбассе

Переходным периодом в этом 70-страничном документе предлагается считать то, что происходит сейчас, — госполитику по восстановлению украинского суверенитета над неподконтрольными территориями.

И преодоление последствий «вооруженной агрессии Российской Федерации». 

Нынешнюю фазу — когда Украина не контролирует ни целый Донбасс, ни Крым — предлагается называть «конфликтным периодом». После него наступает «постконфликтный период», когда происходит реинтеграция территорий. Управлять ими будут переходные государственные администрации 

При этом есть возможность введения и международных переходных администраций. Они создаются на ныне неподконтрольных территориях для решения гуманитарных вопросов и — внимание(!) — обеспечения безопасности, правопорядка и формирования органов местного самоуправления.

По сути, это возможность вводить военные или полицейские контингенты других стран или организаций. Причем запрещается участие представителей России и других стран ОДКБ — Казахстана, Беларуси, Армении, Киргизии и Таджикистана. 

То есть Украина, видимо, рассчитывает на страны НАТО или нейтральные государства. 

Сразу отметим, что формулировка законопроекта исключает отправку миротворцев ООН в регион (даже если на такой вариант согласится Россия). Поскольку среди них, скорее всего, окажутся россияне. Иначе быть не может, ведь РФ — член Совета безопасности этой организации.

То есть идея заранее утопическая — Москва не согласится на любое привлечение сторонних вооруженных сил, если они не будут включать союзников РФ. Поскольку это безусловная сдача территорий. 

В законопроект заложено и обещанное ранее особое правосудие, которое действует на всех этапах переходного периода (о нем мы поговорим ниже). 

Также предлагается считать «ДНР» и «ЛНР» «оккупационными администрациями Российской Федерации», а вооруженные силы сепаратистов и любые силовые органы «республик» — «оккупационными силами РФ».

Вводится также понятие «деоккупированной территории». Речь о тех местностях, которые Украина планирует вернуть, — поскольку оговаривается, что таковой территорию можно будет признать только в рамках данного закона. То есть Славянск или Краматорск под это понятие уже не подпадают. 

Такой территорией признаются любые административные единицы — по мере их освобождения.

Также есть определение «устойчивого мира». Это ситуация, когда уже нет риска возобновления военного конфликта или восстания против украинской власти. Только в этих условиях закон позволяет переходить к гражданскому развитию. 

То есть жителей Донбасса будет ждать несколько лет без развития и без полноценных гражданских прав — даже если они вернутся в Украину. И дальше эту мысль авторы законопроекта разовьют еще детальнее. 

Запрет на паспорта из РФ и лишение гражданства

В документе говорится, что паспорта, выданные жителям Донбасса и Крыма на России, не позволяют им пересекать границу Украины.

Также утверждается, что принудительное или автоматическое получение российского гражданства не влечет за собой потерю украинского паспорта. 

Это хорошая новость для жителей Крыма, которые ездят в Украину. Что же до Донбасса, то там обязательной и массовой паспортизации не было. Более того, получить российский документ — тот еще квест.

Таким образом, в теории на дончан и луганчан эта норма не распространяется. То есть по букве данного законопроекта их могут лишить гражданства за получение паспорта России. Если только Украина не решит по умолчанию толковать всю паспортизацию на неподконтрольных территориях как принудительную. 

Также утверждается, что в теории возможны переговоры официального Киева с «оккупационными администрациями». И по весьма широкому ряду оснований.

Например, «с целью обеспечения национальных интересов Украины», защиты прав и свобод, содействия восстановлению территориальной целостности Украины, а также исполнения утвержденных Радой международных договоров. 

Еще один интересный момент — закон допускает проведение на неподконтрольных территориях выборов (правда, далеко не сразу после освобождения, о чем еще будет ниже).

При этом любая деятельность Украины до «деоккупации» там запрещена, кроме разведки и контрразведки, а также военных мер, указанных в еще порошенковском законе о госполитике на Донбассе.

Что касается Крыма, то датой начала аннексии указано 20 февраля 2014 года — то есть еще до смещения Виктора Януковича. Дата эта перекочевала в законопроект из постановления Рады от 2015 года. Хотя не совсем понятно, что именно «оккупировали» в этот день.

Общеизвестно, что «зеленые человечки» взяли под контроль здание парламента Крыма и другие учреждения только 27 февраля.

Но пойдем дальше. «Деоккупацией» будет считаться полное очищение территории от войск РФ и местных формирований в каждом отдельном населенном пункте. После этого там наступает «постконфликтный период».

Собственно, он и есть самый интересный — поскольку дает понять, как видят украинские власти судьбу неподконтрольного Донбасса и Крыма после их гипотетического возвращения в Украину.

«Нет» — амнистии, «да» — люстрации

В законопроекте перечисляются следующие основания, на которых будет базироваться политика Киева на возвращенных территориях. 

В списке — много общих понятий вроде «верховенства права» или «законности». Но есть и более конкретные — например, «унитарность», «неотвратимость наказания за самые серьезные преступления», права коренных народов и нацменьшинств. 

Что касается защиты прав коренных народов, то здесь речь только о караимах и крымских татарах, которым гарантируется право на «защиту от ассимиляции». То есть — особые языковые и культурные права.

По нацменьшинствам же информации еще меньше — проект отсылает на украинский закон «О национальных меньшинствах», ничего к нему не привнося. То есть ни о каких дополнительных культурно-языковых правах русскоязычных речи не идет. Будет тот режим украинизации, что и на прочей территории. 

По неотвратимости наказания — говорится, что под амнистию или помилование не подпадают преступления, относящиеся к юрисдикции Гаагского трибунала (недавно, кстати, занявшегося Украиной). А также оговаривается, что это могут быть и другие преступления — которые, надо думать, определят сами украинские власти. 

Отметим, что это положение противоречит Минским соглашениям, где говорится, что амнистия должна быть безоговорочной. 

Зато в законопроекте детально прописывается, какие преступления не могут быть амнистированы (читай — на какие не распространяется действие Минских соглашений). 

Пункт №3, по сути, обнуляет вообще саму идею полной амнистии при реинтеграции Донбасса. Если первые два пункта хотя бы как-то объяснимы, то третий позволяет при желании осудить по широкому спектру статей любого, кто участвовал в вооруженном конфликте на стороне «ДНР/ЛНР». 

Отдельно говорится, что иностранцы, которые совершили преступления любого характера на территории Украины, не могут быть освобождены от ответственности или помилованы.

Это, кстати, интересный пункт. Таким образом Украина лишает себя возможности обменивать этих людей, если они уже получили приговор. И, соответственно, возвращать таких же своих граждан, осужденных, к примеру, на России.

Не совсем понятно, зачем это делать. Видимо, чтобы напугать россиян, которые едут воевать на Донбасс. 

Но в первую очередь напугать планируется население неподконтрольных территорий Донбасса — то есть граждан Украины.

Для них в законопроект заложена люстрация — в ее нынешнем толковании, когда запрещается занимать должности в исполнительной власти на центральном или местном уровнях. Под нее подпадают те, кто служил в «Народной милиции» (то есть в вооруженных подразделениях «республик»), полиции, «МГБ» и других правоохранительных и силовых структурах.

А также руководители «оккупационных администраций». Полный список должностей утверждается СБУ — то есть в теории там могут оказаться все чиновники, работавшие в «республиках». При этом в документе есть уточнение, что не подпадают под люстрацию люди, которые обеспечивали жизнедеятельность на неподконтрольных территориях. 

То есть, видимо, коммунальщики, спасатели, врачи. В то же время непонятно, чего ждать для учителей: школы не относятся к структуре для поддержания жизнедеятельности. Да и руководителей тех же больниц или местного МЧС могут вполне внести в список «оккупантов» и люстрировать. 

Люстрацию осуществляет некая «независимая комиссия», куда входят граждане Украины, «имеющие высокий общественный авторитет». Исходя из предыдущего опыта по созданию различных «общественных советов» в Украине, комиссии будут наполнены представителями «соросят» и ультраправых. 

В итоге, судя по формулировкам законопроекта, с работы будут уволены абсолютно все полицейские, судьи, прокуроры, которые, к слову, состоят на 99% из местных жителей. Это значит, что силовую вертикаль в Донецке и Луганске Киев планирует заполнить выходцами из других городов или регионов. 

Ниже по тексту законопроекта говорится, что кадровый резерв чиновников и правоохранителей для Донбасса и Крыма будет формироваться по специальным процедурам Кабмина, с привлечением Офиса генпрокурора, МВД, Высшего совета правосудия и других структур.

Отметим, что в Минских соглашениях никакой люстрации, конечно, не предусмотрено. А бывшие функционеры или рядовые служащие «ДНР» и «ЛНР» в правах не ограничены. Законопроект Резникова, в нарушение договоренностей 2015 года, планирует сделать именно это. 

Правда, решения о люстрации, как говорят в проекте закона, можно будет обжаловать. Но здесь тоже есть интересный момент. Дело в том, что суды на освобожденных территориях начнут работать после того, как решение о такой возможности примет Государственная судебная администрация.

При этом сроки для принятия такого решения законом не устанавливаются — даже с условием деоккупации территории. То есть суды на Донбассе могут заработать хоть через год после того, как над населенным пунктом снова появится украинский флаг. 

И возможностей обратиться в другой суд на территории Украины жители Донбасса не получат — подследственность по освобожденным городам будет только у тех судов, которые определит ГСА.

Правда, в статье 70 говорится, что меры по установлению правосудия проводятся на протяжении шести месяцев после «деоккупации».

Но исчерпывающего перечня этих мер нет, и в теории суды могут заполнять и дольше. Тем более что в той же статье говорится, что органы власти должны быть заполнены кадрами на протяжении года после «деоккупации».

Отметим, что, согласно Минским соглашениям и принятому Радой в 2014 году закону об особом статусе, на ныне неподконтрольных территориях Донбасса органы прокуратуры, суды, а также народная милиция формируется при участии местных органов власти. То есть положения законопроекта о «переходном периоде», как видим, этим нормам прямо противоречат.

УПЦ переименовать в РПЦ

В законопроекте прописывается еще одна характерная инициатива — переименование церквей. В частности — конфессии, у которых руководящие органы находятся на России, обязаны принять название, зарегистрированное в РФ, с приставкой «в Украине». 

Вообще, в этом пункте никакой необходимости не было. Ведь данная норма прописана уже давно в другом законе. И дублирование этой скандальной статьи специально для Донбасса — весьма симптоматично. Как будто намеренно хотели показать, что будут «рихтовать» религиозный ландшафт на Донбассе. 

Перечисляются в законе и методы, которые будут применяться, чтобы «оккупация не повторилась».

Они, кстати, весьма показательны. По ним можно сделать вывод, что «оккупация» стала возможной потому, что население Донбасса и Крыма было настроено слишком пророссийски. Поскольку среди понятных заявлений об укреплении обороноспособности звучат, например, следующие мероприятия:

• гуманитарная политика, направленная на восстановление национальной памяти украинского народа,
• господдержка изучения украинского языка и истории, и в целом образовательной политики.

То есть как бы молчаливо признается, что причиной конфликта на Донбассе стал «недостаток национальной памяти», незнание украинской истории и языка. Хотя ранее говорилось, что дело лишь в нападении России.

Это весьма далекоидущий вывод. Ведь он, по сути, фиксирует существование в Украине людей с другими взглядами на государственность и международные ориентиры страны (что раньше отрицалось). Правда, заявляя, что их нужно «перековать» на украинский лад. 

Конечно, такие способы «предупреждения оккупации» выглядят либо насмешкой, либо профанацией.

Очевидно, что по-настоящему вернуть Донбасс могла бы как раз толерантная гуманитарная политика, которая бы не насаждала «украинство» по методу Вятровича.

Что, кстати, и вызвало в свое время эскалацию протестов на Донбассе — когда власти после Майдана первым делом отменили языковой закон, гарантировавший русскому региональный статус. 

Но, как видим, в законопроекте содержится прямо противоположная логика.  

К слову, в документе на меры по утверждению нацпамяти и роли украинского языка отводится два первых года после деоккупации. 

Отдельно в законопроекте запрещается использование любой символики, связанной с «ДНР» и «ЛНР». Исключение делается для антиквариата, науки, музеев и документов, выданных «республиками» (при условии, что все это не используется для пропаганды).

Что будет с документами, выданными в «ЛДНР» и Крыму

В законопроекте перечисляются документы непризнанных территорий, которые могут приниматься властями Украины даже до деоккупации:

• свидетельства о рождении, смерти и заключении брака,
• документы, которые необходимо заверять у нотариусов «республик» (включая завещания и договоры о купле-продаже жилья). Правда, их нужно будет легализовать через украинский суд.

После возвращения территорий этими документами будет заниматься специальный уполномоченный орган — Национальная комиссия по конвалидации.

Нельзя будет легализовать договоры, по которым отчуждается коммунальное и государственное имущество. 

Документы об образовании, выданные на оккупированных территориях, Украина признавать не будет. И потребует переаттестации каждого ученика и студента. То есть придется переучиваться. Правда, за государственный счет.

Никаких льгот здесь не предусмотрено — школьный курс нужно будет переучивать в полном объеме (по крайней мере, относительно тех предметов, которые не изучались в «республиках»).

Новые «праздники» для Донбасса и Крыма

Интересно, что возвращенным территориям предписывается отмечать «день памяти жертв вооруженной агрессии РФ».

Предлагается пять дат на выбор:

1 марта — когда Совфед РФ дал разрешение на использование российских войск в Украине,

15 марта — день убийства в Крыму Решата Аметова, первого гражданина Украины, погибшего в ходе аннексии Крыма,

18 марта — день гибели прапорщика Сергея Кокурина в день штурма базы ВСУ в Симферополе,

19 апреля — день гибели депутата Горловского горсовета Владимира Рыбака,

17 июля — день крушения «Боинга» на Донбассе.

В Донецке, Луганске, Симферополе и Севастополе законопроект предписывает построить мемориалы в честь жертв «агрессии России». 

Одновременно устанавливается «День освобождения от российской оккупации» для каждого населенного пункта. Также предписывается снести все памятные доски и памятники, установленные в ходе оккупации, а также те, которые подпадают под закон о декоммунизации, демонтируются и передаются в музеи. 

То есть у Зеленского и Резникова хотят вернуть Донбасс, заранее обещая снести гигантский памятник Ленина в центре Донецка и переименовать центральную улицу Артема. 

Интересно, что курировать все эти процессы будет Институт национальной памяти, которому государство для этих целей «обеспечивает надлежащие финансирование». 

Появление этих норм в законопроекте еще сильнее подчеркивает его основную идеологию — никаких компромиссов с населением Донбасса и его взглядами не предусматривается. 

Запрет на обмен рубля и поставки воды в Крым

Блок, посвященный экономике и финансам, содержит два интересных момента.

Первый — это установление на нынешней территории Донецкой и Луганской областей режима «территорий приоритетного развития». До «деоккупации» — на подконтрольной части, а после — по всему Донбассу и Крыму. 

Срок для обеих частей — на 25 лет. Это может, кстати, быть основной целью законопроекта, который в остальных своих положениях, скорее всего, действовать не будет на протяжении долгих лет. Идею ТПР на Донбассе лоббирует ряд близких к Зеленскому олигархов. 

Второй — ограничения на обмен рубля в переходном периоде. Нацбанку дается право запретить такой обмен или ограничить его. Также НБУ может ограничить ввоз рубля в страну.

Причем это касается всей территории Украины. И, если законопроект будет принят, то действовать норма начнет сразу. 

Из экономических моментов есть еще один — прописано разрешение поставлять электричество на неподконтрольные территории, а также с них. И вывозить оттуда стратегические для Украины товары (под которым можно понимать, например, уголь). При этом из подобных же товаров позволяется туда ввозить только гуманитарную помощь, остальное же — только в личной клади и в небольших объемах. 

То есть воду в Крым по этому законопроекту поставлять будет нельзя. И даже если власть захочет это сделать, нужно будет менять закон (сейчас можно обойтись без таких проволочек). 

Кроме того, жителей Донбасса и Крыма освобождают от платежей по ипотечным кредитам, которые были взяты перед 2014 годом (если недвижимость находится на неподконтрольной территории).

Также запрещается начисление пеней и штрафов по любым долговым обязательствам, которые появились до «оккупации» территорий. В том числе за долги по коммуналке. 

Поражение в избирательных правах

Выборы местной власти на Донбассе и в Крыму могут состояться лишь через два года после «деоккупации», гласит законопроект.

Напомним, что два года — это срок, на который рассчитана политика по укоренению «национальной памяти» и увеличение роли украинского языка. Но в действительности период без выборов может продлиться втрое дольше.

Дело в том, что местные выборы на «деоккупированных территориях», согласно документу, проходят одновременно с очередными такими выборами в остальной Украине.

То есть по факту бывшие «ДНР» и «ЛНР» могут оставаться без демократически выбранной власти даже пять лет — если, к примеру, «деоккупация» произошла сразу после очередных местных выборов, которые в Украине проводятся раз в пятилетку. 

А если, к примеру, территории вернули за год до очередных местных выборов, то они на Донбассе проводиться не будут (поскольку есть двухлетний мораторий) — а потом еще пять лет придется ждать нового голосования. То есть срок может затянуться на целых шесть лет. 

Второе условие выборов — выведение «оккупационных сил РФ». Под которыми законопроект подразумевает и «Народную милицию ДНР/ЛНР». 

Но характерно, что в перечне условий для проведения выборов нет пункта о передаче Украине неподконтрольного участка госграницы. 

Отметим, что упоминания границы нет и в определении самой «деоккупации». В нем есть условие вывода войск РФ и незаконных формирований. Остальное — «установление общего эффективного контроля Украины на территории, которая была оккупирована». 

После того как избираются органы местного самоуправления, прекращается работа всех переходных администраций. 

Выводы

Итак, законопроект является по многим параметрам полностью противоречащим соглашениям, подписанным Украиной в Минске. А также принятому в 2014 году закону об особом статусе Донбасса. 

1. Выборы проходят через несколько лет после возвращения контроля Украины над территориями (по Минску все вообще наоборот — возвращение начинается только после выборов).

2. Все правоохранительные органы и суды формируются Киевом (по Минску — их формирует местная избранная власть).

3. Полный гуманитарный диктат по вопросам национальной памяти и украинского языка (по Минску — права на региональный русский язык).

4. Нет ни слова об особом статусе Донбасса и нет ни одной отсылки на действующий или потенциальный закон на эту тему. 

5. Предусмотрено создание иностранных управляющих территориями. 

6. Местное население поражается в правах — проводится люстрация по весьма широким основаниям и запрет на избрание местных властей на протяжении многих лет. «Минск-2» всего этого не содержит. 

7. Полная амнистия, заложенная в «Минск-2», по сути, аннулируется.

8. Оставляется теоретическая возможность согласия России на все эти предложения в обмен на согласие Украины по границе. По крайней мере, так это могут видеть в Киеве. Правда, с очень большой вероятностью Москва не согласится на отсутствие амнистии, отсрочку выборов, поражение в правах, украинизацию и прочие заложенные в проект нормы, противоречащие Минским соглашениям.

Если это план Украины по реинтеграции Донбасса — то мы видим абсолютную профанацию данного начинания. По крайней мере, ключевая сторона переговоров по Донецку и Луганску — Россия — не даст своего согласия на этот сценарий. Если только Зеленский не хочет возвращать Крым и Донбасс военным путем. 

И данный закон, если он будет принят, урегулирует лишь ряд текущих вопросов по взаимоотношениям с жителями неподконтрольных территорий Крыма и Донбасса. А также некоторые экономические моменты: поставки через админграницу, введение территорий приоритетного развития, обращение рубля и так далее. 

Это значит, что документ будет работать от силы на 10% — в остальном же он будет мертвым законодательным грузом. 

Также очевидно, что принятие документа станет фактическим выходом Украины из Минских соглашений и полной заморозкой переговоров на этой площадке. Что может ускорить процесс отдаления неподконтрольной части Донбасса от Украины и его фактическую интеграцию с Россией.